di Marco Eramo (dottore di ricerca in pianificazione urbanistica e funzionario tecnico del Comune di Roma)
Il 24 gennaio 2019 la Commissione Europea ha aperto una procedura di infrazione nei confronti dell’Italia censurando, tra le altre norme in materia di appalti pubblici, il comma 2-bis dell’art. 16 del Testo Unico in materia Edilizia introdotto con il Decreto Salva Italia nel dicembre 2011.
Di cosa parliamo?
L’art. 16 prevede che al momento del rilascio dell’autorizzazione edilizia il costruttore sia tenuto a versare una somma che corrisponde ai costi che la realizzazione dell’intervento edilizio autorizzato comporta per la collettività al fine di realizzare oppure adeguare le necessarie dotazioni infrastrutturali. Sono i cosiddetti oneri di urbanizzazione. Il costruttore può versare queste somme direttamente nelle casse comunali oppure può realizzare – per un valore economico equivalente - le opere di urbanizzazione necessarie a dare agli edifici di nuova costruzione le dotazioni necessarie, detraendo dai cosiddetti oneri di urbanizzazione i costi sostenuti o meglio il valore delle opere realizzate stabilito nel quadro tecnico economico allegato ai progetti preventivamente approvati dall’Amministrazione.
Con la norma censurata dalla Commissione – il comma 2-bis - il legislatore è intervenuto stabilendo che rispetto ad una parte delle opere di urbanizzazione - quelle definite primarie come le strade e le fogne - considerabili funzionali all’intervento di trasformazione urbanistica autorizzato e con un costo inferiore alla cosiddetta soglia comunitaria attualmente fissata a poco meno di 5 milioni e mezzo di euro, il costruttore può eseguirle direttamente senza l’obbligo di rispettare la normativa in materia di opere pubbliche. Si tratta di una norma che consente di realizzare con somme altrimenti destinate ad entrare nelle casse comunali delle opere pubbliche che, una volta realizzate e collaudate, entrano nel patrimonio comunale, vengono allacciate alle infrastrutture esistenti, senza applicare le norme che trovano applicazione per la realizzazione delle opere pubbliche.
Ma contestare al legislatore quella che appare un’assurdità, sul piano logico, non è sufficiente, o meglio non necessariamente implica che il legislatore possa venire obbligato a fornire dei chiarimenti e delle spiegazioni o magari a riformare il quadro normativo. Ciò può accadere però quando – come nel caso in questione - la norma ha anche il difetto di essere in potenziale contrasto con una regola comunitaria.
In questo caso la norma è finita sotto la lente della Commissione Europea perché può confliggere con la regola comunitaria che impedisce di frazionare un lavoro pubblico in più lotti, e di affidare i singoli lotti di importo inferiore alla soglia comunitaria, senza l’obbligo di applicare il diritto dell’Unione Europea. Si tratta di una norma contro il frazionamento elusivo di lavori forniture e servizi pubblici con la quale si punta a difendere l’applicazione del diritto UE ed in questo modo rafforzare un mercato europeo degli appalti pubblici, aprendo ed integrando i mercati nazionali.
Il comma 2-bis se interpretato come una deroga assoluta al Codice dei Contratti, infatti, consente di considerare le opere di urbanizzazione primaria funzionali ad un intervento di trasformazione urbanistica del territorio come se fosse un lavoro a sé stante in ogni caso non soggetto alla normativa in materia di opere pubbliche, e non come una parte dei “lavori pubblici” comprensivi delle altre opere di urbanizzazione collegate ad un intervento di trasformazione urbanistica che in base alla normativa comunitaria deve concorrere a definire il valore economico complessivo di quegli stessi “lavori pubblici”; lavori che, come è ammesso dal nostro ordinamento, possono essere realizzati dall’operatore privato e che quest’ultimo deve affidare e far eseguire rispettando la normativa in materia di opere pubbliche.
Di cosa parliamo?
L’art. 16 prevede che al momento del rilascio dell’autorizzazione edilizia il costruttore sia tenuto a versare una somma che corrisponde ai costi che la realizzazione dell’intervento edilizio autorizzato comporta per la collettività al fine di realizzare oppure adeguare le necessarie dotazioni infrastrutturali. Sono i cosiddetti oneri di urbanizzazione. Il costruttore può versare queste somme direttamente nelle casse comunali oppure può realizzare – per un valore economico equivalente - le opere di urbanizzazione necessarie a dare agli edifici di nuova costruzione le dotazioni necessarie, detraendo dai cosiddetti oneri di urbanizzazione i costi sostenuti o meglio il valore delle opere realizzate stabilito nel quadro tecnico economico allegato ai progetti preventivamente approvati dall’Amministrazione.
Con la norma censurata dalla Commissione – il comma 2-bis - il legislatore è intervenuto stabilendo che rispetto ad una parte delle opere di urbanizzazione - quelle definite primarie come le strade e le fogne - considerabili funzionali all’intervento di trasformazione urbanistica autorizzato e con un costo inferiore alla cosiddetta soglia comunitaria attualmente fissata a poco meno di 5 milioni e mezzo di euro, il costruttore può eseguirle direttamente senza l’obbligo di rispettare la normativa in materia di opere pubbliche. Si tratta di una norma che consente di realizzare con somme altrimenti destinate ad entrare nelle casse comunali delle opere pubbliche che, una volta realizzate e collaudate, entrano nel patrimonio comunale, vengono allacciate alle infrastrutture esistenti, senza applicare le norme che trovano applicazione per la realizzazione delle opere pubbliche.
Ma contestare al legislatore quella che appare un’assurdità, sul piano logico, non è sufficiente, o meglio non necessariamente implica che il legislatore possa venire obbligato a fornire dei chiarimenti e delle spiegazioni o magari a riformare il quadro normativo. Ciò può accadere però quando – come nel caso in questione - la norma ha anche il difetto di essere in potenziale contrasto con una regola comunitaria.
In questo caso la norma è finita sotto la lente della Commissione Europea perché può confliggere con la regola comunitaria che impedisce di frazionare un lavoro pubblico in più lotti, e di affidare i singoli lotti di importo inferiore alla soglia comunitaria, senza l’obbligo di applicare il diritto dell’Unione Europea. Si tratta di una norma contro il frazionamento elusivo di lavori forniture e servizi pubblici con la quale si punta a difendere l’applicazione del diritto UE ed in questo modo rafforzare un mercato europeo degli appalti pubblici, aprendo ed integrando i mercati nazionali.
Il comma 2-bis se interpretato come una deroga assoluta al Codice dei Contratti, infatti, consente di considerare le opere di urbanizzazione primaria funzionali ad un intervento di trasformazione urbanistica del territorio come se fosse un lavoro a sé stante in ogni caso non soggetto alla normativa in materia di opere pubbliche, e non come una parte dei “lavori pubblici” comprensivi delle altre opere di urbanizzazione collegate ad un intervento di trasformazione urbanistica che in base alla normativa comunitaria deve concorrere a definire il valore economico complessivo di quegli stessi “lavori pubblici”; lavori che, come è ammesso dal nostro ordinamento, possono essere realizzati dall’operatore privato e che quest’ultimo deve affidare e far eseguire rispettando la normativa in materia di opere pubbliche.
In che modo si è arrivati all’avvio della procedura di infrazione? L’indagine è scaturita da una denuncia presentata nell’aprile 2015 dal consigliere comunale radicale Marco Cappato e da chi vi parla che aveva come oggetto le Linee Guida in materia di opere di urbanizzazione approvate dalla Giunta di Milano. In base a queste Linee Guida, le opere di urbanizzazione primaria sotto soglia non venivano considerate al fine di calcolare l’importo complessivo delle opere di urbanizzazione che il titolare del permesso di costruire si faceva carico di realizzare a scomputo degli oneri di urbanizzazione. Ciò con buona pace della norma anti frazionamento elusivo contenuta nella Direttiva UE e recepita nel nostro Codice dei Contratti.
Al termine dell’attività di indagine e dell’interlocuzione con le autorità italiane durata più di tre anni, la Commissione ha potuto verificare che l’interpretazione contraria al diritto UE del comma 2-bis contenuta nelle Linee Guida della Giunta di Milano non fosse un’eccezione, ma la prassi anzi la regola come da ultimo confermato anche dalle Linee Guida n. 4 che l’ANAC ha approvato nel marzo del 2018 mentre l’indagine della Commissione era ancora aperta. Ecco perché la norma in questione è una delle disposizioni considerate lesive del diritto UE rispetto alle quali la Commissione ha chiesto delle spiegazioni.
E ora che succede?
Al Governo sono stati assegnati 60 giorni per fornire le proprie osservazioni e prevenire il deferimento alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea. A parere di chi vi parla, la risposta più appropriata è quella di abrogare il comma 2-bis dell’art. 16. In questo modo non si fornirebbe soltanto una risposta chiara alla Commissione Europea, ma si darebbe anche ai cittadini italiani la garanzia che le opere di urbanizzazione realizzate dai privati con denaro altrimenti destinato alle casse comunali, e che sono inderogabilmente destinate a diventare di proprietà pubblica e ad essere allacciate alle infrastrutture esistenti, siano realizzate, sempre e comunque, con le stesse regole adottate per eseguire una qualsiasi opera pubblica.
Al termine dell’attività di indagine e dell’interlocuzione con le autorità italiane durata più di tre anni, la Commissione ha potuto verificare che l’interpretazione contraria al diritto UE del comma 2-bis contenuta nelle Linee Guida della Giunta di Milano non fosse un’eccezione, ma la prassi anzi la regola come da ultimo confermato anche dalle Linee Guida n. 4 che l’ANAC ha approvato nel marzo del 2018 mentre l’indagine della Commissione era ancora aperta. Ecco perché la norma in questione è una delle disposizioni considerate lesive del diritto UE rispetto alle quali la Commissione ha chiesto delle spiegazioni.
E ora che succede?
Al Governo sono stati assegnati 60 giorni per fornire le proprie osservazioni e prevenire il deferimento alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea. A parere di chi vi parla, la risposta più appropriata è quella di abrogare il comma 2-bis dell’art. 16. In questo modo non si fornirebbe soltanto una risposta chiara alla Commissione Europea, ma si darebbe anche ai cittadini italiani la garanzia che le opere di urbanizzazione realizzate dai privati con denaro altrimenti destinato alle casse comunali, e che sono inderogabilmente destinate a diventare di proprietà pubblica e ad essere allacciate alle infrastrutture esistenti, siano realizzate, sempre e comunque, con le stesse regole adottate per eseguire una qualsiasi opera pubblica.
Link utili:
- La lettera di costituzione in mora delle Autorità Italiane trasmessa dalla Commissione il 24 gennaio 2019:
http://www.bosettiegatti.eu/novita/2019_procedura_infrazione_2018_2273.pdf - Un approfondimento sulle ragioni alla base della censura comunitaria: http://www.bosettiegatti.eu/novita/2019_oo_uu_eramo.pdf
- Una ricostruzione dettagliata delle iniziative condotte a partire dal 2012 in merito all’art. 16 comma 2-bis del DPR 380/2001:
https://www.stradeonline.it/diritto-e-liberta/3854-urbanizzazione-primaria-l-italia-e-sotto-infrazione# - Un approfondimento dedicato allo sviluppo dell’indagine Eu Pilot 7994/2015 e delle implicazioni che ha avuto anche ai fini della modifica dell’art.36 del Codice dei Contratti: https://formiche.net/2017/04/bruxelles-scruta-appalti-pubblici-in-italia/
- Chiedere l’abrogazione dell’art. 16 comma 2-bis? 20 domande per scoprire perché: https://www.change.org/p/il-presidente-del-consiglio-dei-ministri-le-strade-e-le-fognature-vanno-realizzate-applicando-comunque-il-codice-dei-contratti/u/24342717
- Scheda sui tentativi dell’ANAC di difendere l’applicabilità dell’art. 16 comma 2-bis del DPR 380/2001: https://www.change.org/p/il-presidente-del-consiglio-dei-ministri-le-strade-e-le-fognature-vanno-realizzate-applicando-comunque-il-codice-dei-contratti/u/24424245
- Il testo della petizione al Presidente del Consiglio per chiedere l’abrogazione del comma 2-bis: https://www.change.org/p/il-presidente-del-consiglio-dei-ministri-le-strade-e-le-fognature-vanno-realizzate-applicando-comunque-il-codice-dei-contratti
- Codice dei Contratti: http://www.codicecontrattipubblici.com/
- Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia:
http://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/2001_0380.htm - Interrogazione a risposta scritta del deputato radicale di +Europa Riccardo Magi:
https://aic.camera.it/aic/scheda.html?numero=4/02346&ramo=CAMERA&leg=18
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